Partai Politik: Dinamika dan Problem Pelembagaan di Indonesia

Karya: Prof. Dr. Lili Romli, M.Si

 

Benang Merah Keseluruhan Buku

Buku ini terdiri atas lima bab. Jika kelima bab tersebut dibaca sebagai satu kesatuan, terdapat satu tesis besar yang hendak dibangun: problem demokrasi Indonesia tidak hanya terletak pada desain sistem pemilu atau banyaknya partai politik, tetapi pada lemahnya pelembagaan partai politik sebagai institusi demokrasi.

Bab 1 menjelaskan mengapa institusionalisasi partai lemah. Bab 2 menjelaskan apa yang harus dilakukan untuk memperkuat pelembagaan tersebut. Bab 3 menunjukkan bagaimana lemahnya institusionalisasi tercermin dalam koalisi pragmatis dan konflik internal. Bab 4 memberikan akar historis mengapa problem tersebut terbentuk. Bab 5 kemudian menghubungkan persoalan partai dengan problem sistem kepartaian dan efektivitas sistem presidensial.

Dengan demikian, buku ini pada dasarnya menawarkan empat agenda besar pembenahan partai politik, yaitu: (1) memperjelas ideologi dan platform partai; (2) memperkuat demokrasi internal, kaderisasi dan rekrutmen politik; (3) membangun mekanisme penyelesaian konflik dan kepemimpinan yang tidak personalistik; serta (4) membangun sistem multipartai moderat yang kompatibel dengan sistem presidensial.

Buku ini menegaskan bahwa pelembagaan partai bukan hanya kepentingan internal partai. Pelembagaan partai merupakan agenda konsolidasi demokrasi. Partai yang kuat secara kelembagaan diharapkan mampu menjalankan fungsi representasi, artikulasi dan agregasi kepentingan, pendidikan politik, rekrutmen politik, serta akuntabilitas pemerintahan. Sebaliknya, partai yang lemah secara kelembagaan akan mudah dikuasai elite, terjebak dalam politik transaksional, mengalami konflik internal, dan kehilangan kepercayaan masyarakat. Kesimpulan buku menempatkan penguatan institusionalisasi partai sebagai kebutuhan yang mendesak bagi kokohnya demokrasi Indonesia.

Bab 1. Problematik Institusionalisasi Partai Politik Era Reformasi

Bab pertama merupakan fondasi utama buku karena membahas persoalan institusionalisasi atau pelembagaan partai politik di Indonesia pada era Reformasi. Pembahasan diawali dengan penelusuran sejarah perkembangan partai politik Indonesia. Partai politik sebenarnya telah tumbuh sejak masa penjajahan dan pada awalnya berfungsi sebagai instrumen perjuangan kemerdekaan. Setelah Indonesia merdeka, partai berkembang dengan latar belakang aliran politik dan ikatan primordial yang kuat. Feith dan Castle melihat adanya aliran nasionalisme, Islam, sosialisme, komunisme, dan tradisionalisme Jawa, sementara Geertz melihat pengaruh pembelahan santri, abangan, dan priyayi.

Perkembangan tersebut mengalami perubahan besar ketika Indonesia memasuki Demokrasi Terpimpin dan kemudian Orde Baru. Pada Demokrasi Terpimpin, partai politik mengalami marginalisasi melalui pembatasan dan pengawasan negara. Kondisi tersebut semakin kuat pada masa Orde Baru ketika jumlah partai dibatasi menjadi Golkar, PPP, dan PDI, sementara pemerintah mempunyai kontrol yang kuat terhadap kehidupan kepartaian. Reformasi 1998 kemudian membuka ruang kebebasan yang luas untuk mendirikan partai politik. Akibatnya, muncul ratusan partai politik, meskipun sebagian besar tidak berhasil memperoleh status badan hukum atau menjadi peserta pemilu.

Dari kondisi tersebut, penulis mempertanyakan apakah banyaknya partai politik identik dengan demokrasi yang semakin baik. Jawabannya tidak. Problem yang lebih mendasar justru terletak pada lemahnya institusionalisasi partai politik. Partai memang bebas didirikan, tetapi belum tentu memiliki organisasi yang kuat, basis sosial yang kokoh, ideologi yang jelas, kaderisasi yang sistematis, dan mekanisme internal yang demokratis.

Untuk menjelaskan konsep pelembagaan, penulis menggunakan pemikiran Huntington, Panebianco, Mainwaring, Randall dan Svasand, serta sejumlah ahli lainnya. Huntington memandang institusionalisasi sebagai proses ketika organisasi dan prosedur memperoleh nilai dan stabilitas. Randall dan Svasand mengembangkan empat aspek penting, yaitu derajat kesisteman (systemness), infusi nilai (value infusion), otonomi dalam pengambilan keputusan (decisional autonomy), dan reifikasi atau pengetahuan publik terhadap partai (reification).

Mainwaring menambahkan bahwa partai atau sistem kepartaian yang terlembaga ditandai oleh stabilitas kompetisi antarpartai, akar sosial yang kuat, legitimasi partai dan pemilu, serta organisasi dan sumber daya yang memadai. Panebianco menekankan otonomi dan sistem internal sebagai ukuran penting soliditas organisasi partai. Dengan demikian, pelembagaan bukan sekadar keberadaan struktur organisasi, tetapi kemampuan partai membangun aturan, nilai, prosedur, identitas, sumber daya, dan perilaku yang relatif stabil.

Dalam konteks Indonesia, penulis menunjukkan bahwa partai politik era Reformasi masih menghadapi berbagai persoalan. Pengambilan keputusan cenderung tertutup dan tersentralisasi pada elite pusat. Fungsi pendidikan politik, kaderisasi, rekrutmen, komunikasi politik, artikulasi dan agregasi kepentingan serta penyelesaian konflik juga belum berjalan maksimal. Partai belum sepenuhnya menjadi institusi publik yang akuntabel kepada konstituen.

Penulis kemudian mengidentifikasi empat faktor utama lemahnya institusionalisasi partai politik, yaitu absennya atau lemahnya ideologi partai, kepemimpinan personal dan klientelistik, konflik internal, serta pragmatisme politik. Ideologi partai sering kali berhenti pada simbol dan belum diterjemahkan menjadi platform serta program politik konkret. Akibatnya, sulit bagi pemilih membedakan satu partai dengan partai lainnya.

Kepemimpinan personal dan klientelistik juga menjadi persoalan serius. Partai cenderung bergantung kepada figur tertentu sehingga partai sebagai institusi publik berubah menjadi kendaraan politik individu atau kelompok elite. Pola tersebut kemudian memperkuat oligarki dan menghambat demokratisasi internal serta kaderisasi. Konflik internal juga sering kali bukan disebabkan perbedaan ideologi, tetapi perebutan kekuasaan dan kepentingan pragmatis.

Faktor terakhir adalah pragmatisme politik. Politik transaksional, money politics, dan orientasi terhadap kepentingan jangka pendek membuat partai kehilangan fungsi idealnya sebagai saluran partisipasi politik. Pada akhirnya, partai dapat berubah menjadi instrumen transaksi kekuasaan.

Bab ini ditutup dengan gagasan bahwa penguatan institusionalisasi partai merupakan prasyarat penting bagi konsolidasi demokrasi. Penulis mendorong agar partai memperkuat ideologi dan platform, melembagakan kaderisasi dan rekrutmen berdasarkan merit system, membangun kepemimpinan demokratis, serta menjalankan AD/ART secara konsisten.

Bab 2. Penguatan Pelembagaan Partai Politik Era Reformasi

Bab kedua bergerak dari diagnosis masalah menuju pembahasan mengenai bagaimana pelembagaan partai politik seharusnya diperkuat. Penulis kembali menegaskan bahwa partai politik merupakan institusi penting dalam demokrasi karena menjadi sarana artikulasi kepentingan masyarakat, mekanisme penyelenggaraan pemerintahan, dan saluran akuntabilitas demokrasi.

Dalam bab ini, pelembagaan partai dipahami melalui beberapa ukuran. Partai yang terlembaga tidak boleh diperlakukan sebagai milik pribadi elite. Organisasi harus mengalami depersonalisasi, memiliki struktur yang jelas, mampu mengorganisasikan dukungan konstituen, dan mempunyai mekanisme internal yang stabil. Penulis juga menekankan pentingnya etika berpartai dan mekanisme internal sebagai fondasi pelembagaan demokrasi pada tingkat nasional.

Tiga persoalan utama kemudian menjadi fokus pembahasan, yaitu ideologi dan platform, kohesivitas dan manajemen konflik, serta rekrutmen dan kaderisasi.

Pertama, mengenai ideologi dan platform, penulis menegaskan bahwa ideologi merupakan identitas sekaligus pedoman perjuangan partai. Namun ideologi yang masih abstrak harus diterjemahkan ke dalam platform, program dan kebijakan yang konkret. Platform merupakan semacam cetak biru yang menjelaskan apa yang diperjuangkan partai dan bagaimana partai memandang persoalan bangsa dan negara. Masalahnya, banyak partai masih berhenti pada ideologi simbolik sehingga masyarakat kesulitan membedakan program dan posisi politik satu partai dengan partai lainnya.

Kedua adalah kohesivitas dan manajemen konflik. Konflik sebenarnya merupakan bagian normal dari kehidupan organisasi demokratis. Yang penting bukan menghilangkan konflik, melainkan mengelolanya agar bersifat konstruktif. Penulis melihat bahwa partai politik Indonesia justru sering mengalami konflik internal dan belum mampu menjalankan fungsi sebagai agent of conflict management. Faksionalisme dapat muncul akibat perbedaan ideologi, isu, latar sosial, budaya, maupun persaingan kepemimpinan.

Karena itu, partai harus mempunyai mekanisme penyelesaian konflik internal yang jelas dan demokratis. Konflik idealnya diselesaikan melalui mekanisme internal berdasarkan AD/ART, bukan dengan segera membawa persoalan ke lembaga eksternal. Penulis mengaitkan hal ini dengan kebutuhan membangun demokrasi internal partai, yaitu aturan dan prosedur yang impersonal, partisipatif, transparan dan akuntabel.

Ketiga adalah rekrutmen dan kaderisasi. Partai yang kuat harus memiliki sistem rekrutmen anggota yang jelas, seleksi yang baik, penjenjangan, pendidikan politik, dan pelatihan kepemimpinan. Kaderisasi bukan hanya bertujuan menanamkan visi dan misi partai, tetapi juga harus menghasilkan pemimpin yang dapat mengisi jabatan publik.

Penulis melihat bahwa praktik yang berlangsung masih memperlihatkan munculnya kader instan, lemahnya data keanggotaan, kaderisasi yang belum sistematis, serta kecenderungan partai merekrut tokoh dari luar ketika menghadapi kontestasi politik. Kondisi tersebut menyebabkan loyalitas kader lemah dan muncul fenomena kader berpindah-pindah partai.

Pada bagian akhir, penulis menggunakan tipologi Herbert Kitschelt untuk menunjukkan bahwa partai politik dapat berbentuk partai programatik, partai kharismatik, dan partai klientelistik. Menurut penulis, partai-partai Indonesia cenderung masih bergerak ke arah partai kharismatik dan klientelistik, belum menjadi partai programatik yang benar-benar bekerja berdasarkan ideologi, platform dan program.

Karena itu, penguatan pelembagaan harus diarahkan pada penguatan platform, kaderisasi, rekrutmen politik, kohesivitas, dan demokrasi internal. Dengan pelembagaan yang kuat, partai diharapkan mampu menjadi institusi demokrasi yang profesional, demokratis dan akuntabel.

Bab 3. Koalisi dan Konflik Internal Partai Politik Era Reformasi

Bab ketiga membahas hubungan antara koalisi politik dan konflik internal partai. Argumen pokok bab ini adalah bahwa konflik internal partai politik di Indonesia tidak dapat dilepaskan dari pilihan koalisi, khususnya dalam pemilihan presiden dan pembentukan pemerintahan.

Penulis memberikan sejumlah contoh konflik yang menghasilkan perpecahan partai atau kepengurusan ganda. Gerindra, Nasdem dan Hanura disebut sebagai partai yang memiliki akar pada konflik internal Golkar, sedangkan PRB lahir dari konflik di PPP. Konflik PKB juga melahirkan kelompok dan partai politik baru. Setelah Pilpres 2014, konflik Golkar dan PPP kembali menunjukkan hubungan antara pilihan koalisi dengan perpecahan internal.

Secara teoretis, penulis menjelaskan bahwa konflik merupakan sesuatu yang inheren dalam masyarakat dan organisasi. Konflik tidak selalu negatif. Dalam demokrasi, perbedaan pendapat justru dapat menjadi energi bagi perkembangan organisasi sepanjang tersedia mekanisme untuk mengelolanya. Masalah muncul ketika konflik berubah menjadi perebutan kekuasaan yang destruktif.

Dengan menggunakan pemikiran Duverger dan Weber, penulis membedakan antara politik sebagai panggilan atau pengabdian dan politik sebagai sarana mencari kepentingan ekonomi, pekerjaan, kekuasaan atau keuntungan pribadi. Dalam konteks partai politik Indonesia, konflik internal sering kali lebih dekat dengan motif kekuasaan dan kepentingan pragmatis daripada perbedaan nilai atau ideologi.

Konsep faksionalisme juga digunakan untuk menjelaskan konflik internal. Faksi merupakan subkelompok dalam partai yang memiliki identitas dan tujuan tertentu serta berusaha memengaruhi kebijakan, strategi, kepemimpinan atau pencalonan. Faksionalisme tidak selalu buruk; ia dapat konstruktif apabila berlangsung dalam aturan organisasi. Sebaliknya, faksionalisme menjadi destruktif apabila didasarkan pada kepentingan pribadi dan perebutan kekuasaan.

Bagian penting lainnya adalah pembahasan mengenai model koalisi. Penulis membedakan policy blind coalition dengan policy-based coalition. Koalisi pertama lebih menekankan office seeking, yaitu memperoleh jabatan dan kekuasaan, sedangkan koalisi kedua menekankan policy seeking, yakni kesamaan tujuan kebijakan. Menurut penulis, koalisi di Indonesia cenderung bersifat office seeking sehingga rapuh dan mudah berubah.

Hal tersebut kemudian ditunjukkan melalui pengalaman koalisi sejak Pemilu 1999, Pilpres 2004, Pilpres 2009 dan Pilpres 2014. Koalisi Poros Tengah, Koalisi Kebangsaan, Koalisi Kerakyatan, Koalisi Merah Putih dan Koalisi Indonesia Hebat menunjukkan bahwa konfigurasi koalisi dapat berubah dengan cepat mengikuti kepentingan kekuasaan. Setelah pemilu, partai yang sebelumnya berada di luar pemerintahan dapat bergabung ke dalam pemerintahan ketika tersedia peluang mendapatkan posisi politik.

Fenomena tersebut kemudian dihubungkan dengan konflik internal. Ketika elite partai berbeda pandangan mengenai apakah partai harus mendukung pemerintah atau berada dalam oposisi, konflik dapat berkembang menjadi faksionalisme, pergantian kepengurusan bahkan kepengurusan ganda. Dengan demikian, koalisi bukan sekadar hubungan antarpartai, tetapi juga dapat menjadi sumber ketegangan di dalam tubuh partai.

Kesimpulan penting bab ini adalah bahwa koalisi politik seharusnya tidak dibangun semata-mata berdasarkan kepentingan jabatan dan kekuasaan, melainkan berdasarkan kesamaan ideologi, platform dan kebijakan. Koalisi yang berbasis program diharapkan menghasilkan hubungan pemerintah-parlemen yang lebih stabil sekaligus mengurangi konflik internal partai.

Bab 4. Dinamika Partai dan Sistem Kepartaian di Indonesia

Bab keempat membawa pembaca pada perspektif historis yang lebih panjang. Jika Bab 1–3 terutama membahas persoalan pelembagaan dan konflik pada era Reformasi, bab ini menjelaskan dinamika partai politik dan sistem kepartaian Indonesia sejak masa penjajahan, Demokrasi Parlementer, Demokrasi Terpimpin, hingga Orde Baru.

Bab ini menjelaskan bahwa munculnya partai politik dapat diterangkan melalui tiga teori, yaitu teori kelembagaan, teori situasi historik, dan teori pembangunan. Duverger juga membedakan partai yang tumbuh dari kelompok parlemen dengan partai yang lahir dari kekuatan sosial di luar parlemen. Dalam konteks Indonesia, perkembangan partai sudah berlangsung sejak masa penjajahan.

Pada masa Demokrasi Parlementer, sistem multipartai berkembang secara kompetitif. Partai-partai memiliki peran besar dalam parlemen dan pemerintahan. Namun kompetisi politik juga sangat kuat karena adanya perbedaan ideologi. Persaingan tersebut menyebabkan kabinet sering berganti dan muncul praktik politik transaksional atau dagang sapi. Puncak perdebatan ideologis terlihat dalam perdebatan Konstituante mengenai dasar negara.

Kemudian Indonesia memasuki Demokrasi Terpimpin. Sistem multipartai masih secara formal ada, tetapi kompetisi dan otonomi partai menurun drastis. Kekuasaan berpusat pada Presiden Soekarno. Partai-partai dipangkas dan diarahkan ke dalam konfigurasi NASAKOM. Sistem politik kemudian berkembang menjadi sistem yang sangat berpusat pada presiden tanpa mekanisme checks and balances yang kuat.

Pada masa Orde Baru, partai politik kembali mengalami pembatasan. Hanya tiga kekuatan politik yang diperbolehkan, yaitu Golkar, PPP dan PDI. Golkar menjadi kekuatan dominan sehingga sistem kepartaian disebut sebagai sistem multipartai hegemonik atau multipartai yang tidak kompetitif. Dominasi tersebut didukung oleh kontrol politik, depolitisasi masyarakat, restrukturisasi partai dan aturan pemilu yang menguntungkan Golkar.

Bab ini memperlihatkan bahwa dinamika sistem kepartaian Indonesia mengalami pasang dan surut. Ketika konfigurasi politik demokratis, kompetisi partai meningkat. Sebaliknya, ketika konfigurasi politik otoriter, partai kehilangan otonomi dan kompetisi menjadi lemah.

Bab ini dengan demikian memberikan perspektif historis bahwa problem partai politik era Reformasi tidak muncul secara tiba-tiba. Ada diskontinuitas sejarah kepartaian: partai berkembang pada Demokrasi Parlementer, mengalami marginalisasi pada Demokrasi Terpimpin, kemudian dikendalikan pada Orde Baru, dan baru kembali memperoleh kebebasan setelah Reformasi. Warisan sejarah tersebut ikut menjelaskan mengapa institusionalisasi partai pada era Reformasi belum sepenuhnya kuat.

Bab 5. Problematik Partai dan Sistem Kepartaian Era Reformasi

Bab kelima merupakan bagian yang paling langsung menghubungkan persoalan partai politik dengan sistem pemerintahan presidensial. Penulis memulai dengan menunjukkan perubahan besar setelah Reformasi: kebebasan mendirikan partai politik dibuka, kontrol pemerintah terhadap partai dikurangi, dan sistem multipartai kompetitif terbentuk. Akan tetapi, banyaknya partai tidak otomatis menghasilkan partai yang kuat dan berkualitas.

Problem pertama adalah citra dan kinerja partai politik. Di mata publik, partai sering dipandang lebih memperjuangkan kepentingan elite dan kelompoknya daripada aspirasi masyarakat. Padahal dalam demokrasi, partai seharusnya menjadi penghubung antara masyarakat dan negara. Problem ini memperlihatkan adanya jarak antara fungsi ideal partai dengan praktik politiknya.

Problem kedua adalah lemahnya ideologi dan identitas partai. Berbeda dengan masa Demokrasi Parlementer yang ditandai polarisasi ideologis tajam, partai-partai era Reformasi cenderung memiliki ideologi yang cair. Kondisi ini memang dapat mengurangi konflik ideologis dan mempermudah kerja sama, tetapi juga memiliki sisi negatif karena koalisi sering dibangun atas dasar kepentingan kekuasaan. Penulis menghubungkan kecenderungan ini dengan konsep catch-all party dan cartel party.

Problem ketiga adalah kepemimpinan personal dan klientelistik. Partai masih banyak bergantung kepada figur tertentu. Pemimpin dapat menjadi identitas utama partai sekaligus pusat pengambilan keputusan. Ketergantungan terhadap figur dan sumber dana tertentu kemudian memperkuat oligarki dan melemahkan demokrasi internal.

Problem keempat adalah konflik internal dan lemahnya mekanisme demokrasi internal. Konflik yang seharusnya dapat diselesaikan melalui mekanisme organisasi sering berkembang menjadi perpecahan, kepengurusan ganda, saling pecat dan bahkan pembentukan partai baru. Hal ini memperlihatkan bahwa AD/ART belum selalu menjadi aturan yang benar-benar ditaati oleh elite partai.

Problem kelima adalah banyaknya jumlah partai dalam sistem presidensial. Penulis menganggap kombinasi sistem presidensial dengan multipartai yang terlalu terfragmentasi dapat menghasilkan persoalan serius. Banyaknya partai di parlemen dapat membuat hubungan Presiden-DPR menjadi sulit, menciptakan deadlock, immobilism, dan pemerintahan terbelah.

Dalam konteks tersebut, pada bagian ini mendorong penyederhanaan sistem kepartaian secara moderat. Artinya, Indonesia tidak diarahkan menjadi sistem dua partai, tetapi juga tidak membiarkan fragmentasi partai terlalu tinggi. Sistem multipartai moderat dianggap lebih sesuai untuk mendukung efektivitas sistem presidensial.

Penulis kemudian mengaitkan penyederhanaan sistem kepartaian dengan desain sistem pemilu, termasuk ukuran daerah pemilihan, metode konversi suara menjadi kursi, dan parliamentary threshold. Dalam bahan yang dikutip buku, peningkatan parliamentary threshold dipandang dapat mempercepat penyederhanaan jumlah partai di parlemen, sementara daerah pemilihan yang lebih kecil dan sistem konversi tertentu juga dapat berpengaruh terhadap konsentrasi kursi partai.

Pada bagian akhir, penulis kembali pada persoalan utama, yaitu bahwa partai politik belum sepenuhnya menjadi institusi publik yang akuntabel kepada konstituen. Pengambilan keputusan masih cenderung oligarkis dan tersentralisasi. Karena itu, pembenahan sistem kepartaian tidak cukup dilakukan melalui perubahan aturan pemilu saja, tetapi harus disertai penguatan institusionalisasi internal partai.